国务院医改领导小组办公室负责人就《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》答记者问

近日，《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（以下简称《补偿机制》）正式印发。就此，记者采访了国务院医改领导小组办公室负责人。

问：为什么要制定《补偿机制》，对当前基本药物制度推进有何意义？

去年8月份以来，全国已有50%的基层医疗卫生机构实施了基本药物制度，实行药品零差率销售，彻底改变了基层医疗卫生机构“以药养医”的机制，明显减轻了群众用药负担，但同时基层医疗卫生机构出现了较大收支缺口。因此，必须同步落实补偿政策，建立稳定的补偿渠道和补偿方式，保证基层医疗卫生机构的平稳运行和发展，调动基层医疗卫生机构和医务人员的积极性，确保基本药物制度顺利实施。从目前各地实际情况看，基层医疗卫生机构补偿存在的主要问题是补偿渠道、金额和方式不明确，多渠道补偿的长效机制尚未形成，调动积极性的绩效考核机制不健全等。

按照国务院医改领导小组的指示精神，国务院医改办公室对建立健全基层医疗卫生机构补偿机制进行了深入分析和广泛调研，在总结地方经验基础上，提出了相应的政策措施，形成了《补偿机制》初稿。经多次征求相关部门以及各地方意见。9月2日国务院医改办公室全体会议讨论通过，10月27日国务院医改领导小组第七次全体会议审议通过， 12月6日国务院第135次常务会议审议通过并正式印发各地执行。

问：《补偿机制》的总体考虑是什么？主要包括那些内容？

《补偿机制》的总体要求是，按照保障机构有效运行和健康发展、保障医务人员合理待遇的原则同步落实补偿政策，建立稳定的补偿渠道和补偿方式；同时坚持以投入换机制，大力推进基层医疗卫生机构综合改革，引导基层医疗卫生机构主动转变运行机制，提高服务质量和效率，发挥好承担基本公共卫生服务和诊疗常见病、多发病的功能。具体包括三方面内容：

第一，建立健全稳定长效的多渠道补偿机制。实行基本药物制度后，政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构的人员支出和业务支出等运行成本通过服务收费和政府补助补偿。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助。

第二，大力推进基层医疗卫生机构综合改革。明确基层医疗卫生机构功能定位，完善基层医疗卫生机构人事分配制度，建立基层医疗卫生机构的考核和激励机制，同步落实绩效工资制度，调动医务人员积极性，发挥医保对基层医疗卫生机构综合改革的促进作用。

第三，加大对乡村医生的补助力度。通过政府购买服务的方式对村卫生室进行合理补助。有条件的地方可以将实行乡村一体化的村卫生室纳入基本药物制度实施范围并落实补偿政策。对非政府举办的基层医疗卫生机构积极探索政府购买服务等方式进行补助。

问：《补偿机制》提出建立健全长效的多渠道补偿机制，具体包括哪些渠道？如何落实？

《补偿机制》明确，基层医疗卫生机构实施基本药物制度后，各地首先按照核定的编制人员数和服务工作量，参照当地事业单位工作人员平均工资水平核定工资总额。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心（站）按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费。按扣除政府补助后的服务成本制定医疗服务价格,体现医疗服务合理成本和技术劳务价值,并逐步调整到位。按上述原则补偿后出现的经常性收支差额由政府绩效考核后财政补助。具体包括三个渠道：

一是落实政府对基层医疗卫生机构现有的专项补助经费。基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。基本公共卫生服务建立稳定的经费保障机制，2011年进一步提高人均基本公共卫生服务经费标准，按服务数量和质量按时足额拨付到基层医疗卫生机构，保障基本公共卫生服务的全面开展。基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务由政府按照服务成本核定补助。基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。

二是调整基层医疗卫生机构医疗服务收费项目、收费标准和医保支付政策，将基层医疗卫生机构现有的挂号、诊查、一般治疗费和药事服务成本合并为一般诊疗费，并适当调整收费标准，调增部分全部由医保支付，不增加群众个人支付负担。此项政策在已实施基本药物制度并已实行医保门诊统筹的地区先行施行。

三是对落实政府专项补助和调整服务收费后，基层医疗卫生机构经常性收入不足以弥补经常性支出的差额部分，由政府在年度预算中予以足额安排，实行先预拨后结算，并建立起稳定的补助渠道和长效的补助机制。各地根据政府卫生投入政策结合本地实际制定经常性收支核定和差额补助的具体办法。具备条件的地区可实行收支两条线。

问：《补偿机制》中专门强调大力推进基层医疗卫生机构综合改革，这是出于什么考虑，有什么具体要求？

基层医疗卫生机构补偿落实后，基层医疗卫生机构在回归公益性的同时，必须转变运行机制，调动机构和医务人员的积极性，避免出现“大锅饭”。基层医疗卫生机构的补偿问题关系到基层医疗卫生机构核编核岗、人事分配、绩效考核等，要建立稳定长效的补偿机制，必须对基层医疗卫生机构进行综合改革，重构基层医疗卫生机构新的运行机制。从地方的实践经验看，单就零差率补零差率，不在综合改革上下功夫，补偿机制稳定不下来，新的运行机制难以建起来，基本药物制度的效果也难以发挥出来。各地在实施基本药物制度中遇到的突出问题也只有靠综合改革才能得到破解。同时，建立健全基层医疗卫生机构补偿机制也为基层医疗卫生机构的综合改革创造了条件，补偿机制既是保障措施，也是激励措施，有利于充分调动基层医疗卫生机构和医务人员的积极性和创造性，引导基层医疗卫生机构转变服务模式，促进基层医疗卫生机构综合改革的顺利推进。

为了推动综合改革，《补偿机制》明确了主要内容：一是定位，基层医疗卫生机构主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，其诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配备需与其功能定位相适应。二是核编，根据基层医疗卫生机构的功能定位，尽快完成基层医疗卫生机构人员编制标准的核定工作，加强基层医疗卫生机构人员编制管理，结合基层医疗卫生机构实际工作量统筹安排、动态调整。三是定岗，实行以科学设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理为主要内容的聘用制度和岗位管理制度，建立起灵活的用人机制。四是考核，制定完善基层医疗卫生机构和医务人员绩效考核办法，根据服务的工作数量和质量、服务对象满意度等指标进行综合量化考核，将考核结果与基层医疗卫生机构资金安排和拨付挂钩，与医务人员实施绩效工资、竞聘上岗结合。

目前，一些地区已经在基层医疗卫生机构综合改革方面取得了显著成效。安徽省以实施基本药物制度为突破口，推进基层医疗卫生机构综合改革，逐步建立起一整套新的运行机制，探索出一条体现公益性、调动积极性、保障可持续的路子。抽样调查显示，人民群众和基层医务人员对改革的满意度分别达到93.4%和88.1%。

问：医务人员是医改的主力军，《补偿机制》的文件对基层医务人员待遇方面有哪些具体措施？

“让群众得到实惠，让医务人员受到鼓舞”是医药卫生体制改革的基本要求，围绕基本药物制度实施和基层医疗卫生机构综合改革，《补偿机制》重点针对基层医务人员制定了有针对性地措施，保障合理待遇水平，调动积极性。

一是保障基本，明确实施基本药物制度后基层医务人员合理收入水平不降低。医务人员工资水平与当地事业单位平均工资水平相衔接，同时，实施基本药物制度的基层医疗卫生机构的绩效工资制度同步落实到位。通过这一举措，有效稳定住广大基层医务人员队伍。

二是体现绩效，建立多劳多得、优绩优酬的分配机制，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的工作人员倾斜，适当拉开收入差距。通过这一举措，充分调动和保护医务人员工作的积极性。

三是提高地位，政府落实对基层医疗卫生机构的补偿责任，机构运行和医务人员合理收入有了保障，彻底改变了过去医务人员靠卖药、创收维持收入水平的状况，使医务人员安心为群众提供服务，有更多的时间和精力提高业务水平。通过这一举措，提升医务人员自身价值和社会地位。

同时，结合以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划的实施，将为基层医务人员提供更多的培养培训机会，对长期在基层工作的卫生技术人员在职称晋升、待遇政策等方面也将给予适当倾斜，帮助解决实际困难。

问：《补偿机制》提出设立“一般诊疗费”，这是出于什么考虑？是否会增加群众看病费用？

《补偿机制》提出调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策，并将此作为基层医疗卫生机构补偿渠道之一。这样设计主要是为了发挥医保对基层医疗卫生机构的补偿作用，增加医疗机构收入而又不加重群众负担。同时引导基层医疗卫生机构主动调整服务行为，通过提高服务数量和质量获得更多补偿，并逐步改变基层药物滥用、超范围医疗的现状，保障群众的健康。设立“一般诊疗费”包括三层含义：

一是调整基层医疗卫生机构收费项目，将现有挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，实行“一费制”。这是围绕基层医疗卫生机构功能定位设计的，基层医疗卫生机构主要提供基本医疗和公共卫生服务，服务内容和项目相对简单，简化合并收费项目可以方便群众就医，也便于监管。

二是对一般诊疗费设计统一的收费标准，使基层医疗卫生机构最常见的诊疗流程，挂号、就诊、拿药（或者打针、输液）均执行相同的收费标准。这样设计主要是为了引导基层医疗卫生机构逐步转变基层门诊输液率偏高、抗生素激素滥用的现状，为群众提供适宜的药品、适宜的服务和适宜的技术。

三是同步调整一般诊疗费收费标准和医保支付政策。一般诊疗费的收费标准在原来分项相加的基础上适当调整。调整后的一般诊疗费在不增加群众现有个人负担的前提下，合理确定医保支付比例。具体的收费标准和医保支付政策综合考虑本地区实施基本药物制度、服务利用率、医务人员劳务成本、医保承受能力等因素制定。这样设计是在不加重群众负担的前提下，充分发挥医保对基层医疗卫生机构的补偿作用。实际上，基本药物价格下降带来医保基金支付总额下降，同时新农合和城镇居民医保筹资水平的进一步提高，都给调整医保支付政策创造了条件。

同时，为了防止基层医疗卫生机构重复收费、分解处方多收费，《补偿机制》还提出要制定具体的监管措施，鼓励地方通过按人头付费等方式合理支付医保资金，引导基层医疗卫生机构主动控制成本，提高服务质量。

问：基本药物制度实施后，对村卫生室和非政府办基层医疗卫生机构有何补助政策？

村卫生室和非政府办的基层医疗卫生机构也是基层医疗卫生服务体系的重要组成部分，为保障群众健康发挥着积极的作用。《补偿机制》明确对村卫生室和非政府办的基层医疗卫生机构主要通过政府购买服务的方式进行合理补助。

对村卫生室，要在核定公共卫生服务项目和服务人口数量的基础上，安排一定比例的基本公共卫生服务工作量由村卫生室承担，并支付相应经费。各地在推进医保门诊统筹工作中，可以将符合条件的村卫生室提供的门诊服务纳入新农合报销范围。开展新型农村社会养老保险试点的地区要积极将符合条件的乡村医生纳入保险范围。鼓励地方在房屋建设、设备购置以及人员培养等方面对村卫生室给予一定扶持，并采取多种形式对乡村医生进行补助。有条件的地方可以将实行乡村一体化的村卫生室纳入基本药物制度实施范围并落实补偿政策。

对非政府举办的基层医疗卫生机构，各地要通过政府购买服务等方式对其承担的公共卫生服务给予合理补助，并将符合条件的非政府举办的基层医疗卫生机构纳入医保定点范围，执行与政府办基层医疗卫生机构相同的补助标准和支付政策。

问：补偿机制能否到位关键在落实，如何确保《补偿机制》各项措施落到实处？

基层医疗卫生机构补偿机制是当前实施基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革的关键环节，为了确保各地尽快建立起稳定、长效、合理的补偿机制，《补偿机制》要求各省（区、市）按照文件精神，在文件印发30个工作日内制定本地区基层医疗卫生机构补偿具体办法，尽快建立补偿机制。

为了落实责任，《补偿机制》还对各级政府提出了原则要求。省级人民政府对建立基层医疗卫生机构补偿机制、保障基层医疗卫生机构正常运行和医务人员合理待遇水平负总责，要明确地方各级财政分担比例和具体办法，加大对贫困地区的补助力度。地方各级财政要在预算中足额安排并及时拨付补助资金，可采取先预拨后结算的方式下达补助资金，保障基本药物制度顺利实施。

同时，为了加强对地方的指导和帮助，国务院医改办公室编写了综合改革的操作手册，将通过专题培训指导各地开展工作。中央财政还将通过“以奖代补”等方式，支持各地实施基本药物制度，推进基层医疗卫生机构综合改革。