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清华方案:中国养老金顶层设计

日期:2013-08-12 来源:第一财经日报 作者:杨燕绥 胡乃军 刘广君
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彻党的十八大报告关于“权利公平、待遇公平、规制公平”的精神,按照老龄社会的时间表,坚持“公平、持续、简便、效率”原则,用GDP的1%~2%,建立全覆盖的、全国统一的、分步实施的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”二元结构养老金制度,具有安定民心、提高政府信誉和促进老龄社会发展的一举多得的功效。但是,挑战不在于财务问题,而在于价值取向和管理能力。需要树立“立足长远、分步实施、心中有数”三大战略。

目前企业职工养老保险混账模式(个人账户空账运行)的弊端如下:

(1)持续性差。企业负担重,即使将机关事业单位职工纳入养老保险,大约可以平稳运行8年。伴随人口老龄化,内部赡养比正在从1∶3降至1∶2,参保人增长率每降低1%,领取者每增加1%,平稳运行期即减少1年以上。

(2)公平性差。企业职工养老金费率高、替代率下降,居民养老金水平过低,机关事业单位养老金很尴尬,改变和不改变都有过不去的坎儿。目前,制度差异在助长人们“搭便车”的投机行为,职工企图搭乘机关事业单位养老金的便车,居民和失地农民企图搭乘职工养老保险的便车。如此下去,制度成本和管理成本都很高,还造成新的不公平。

(3)简便性差。按照人的身份划分不同的养老金制度,再由各地方政府制定实施细则,养老金制度被人为地复杂化了,难以统一口径和达成社会共识。养老保险统筹层级低,处于“中央点菜、地方政府埋单”的局面,地方政府出于财务压力而设置障碍,居民转移携带养老保险关系难,不利于劳动力合理流动、家庭团聚和子女照顾老人。

(4)效率性差。如果自1998年以来基本养老保险个人账户资金进入市场投资运行,按照全国社会保障基金(理事会业绩)年化收益8%计算,截至2011年,减去年度支付后还有累计结余额3.8万亿元(等同一个基金市场)。人社部的信息显示,养老保险基金累计结余额仅为1.9万亿元(视为个人账户资金)。可见,年均损失投资收益1000多亿元是个事实。更严重的问题是,新一届政府正在陷入职工养老保险待遇年增10%的陷阱,难以自拔,越来越背离了政府保基本的原则。

老龄社会的养老金文化应当是二元结构的,即“自己存点、向孩子要点”。目前中国面临两个选择:(1)一步到位的方案是建立全覆盖的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”;(2)过渡方案是维持养老保险模式,分离现行“养老保险统筹基金”和“养老保险个人账户”,分别运行职工养老保险和居民养老保险两个计划,日后再进行整合。其实,我国城乡居民“政府补贴+个人储蓄”的模式已形成农村包围城市之势,企业职工养老保险“统账结合”本是政策初衷,公共部门“免费退休金”时过境迁且亟待退出,中国养老金“调结构、建机制、大整合”已有基础。养老金制度规划至少提前20年作出,中国已经进入老龄社会,且发展速度较快,不可再贻误时机。

本文主张一举解决如下问题:一是降低企业负担、适度界定财政负担和政府责任、维持个人缴费、增加市场收益;二是统一制度安排,明确中央政府和地方各级政府的责任,消除居民搭便车的动机,提高制度管理效率和减少制度管理成本,方便居民转移携带,促进养老金融发展和劳动力合理流动。为此,顶层设计要提供一步到位的、一揽子的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”方案,包括管理体制、运行机制、税费制度、领取年龄、经办机构、居民档案、信息系统等问题。继而,制定分步实施计划,给社会一个科学合理的养老金规划,促进社会共识,人民一定会配合政府实施改革。

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