学校安全法律与制度建设论坛聚焦校园安全建设

当前，校园安全问题突出，安全事故时有发生，学校安全风险防控和处理机制亟待加强。应大力推动学校安全立法和制度建设，以法治思维和法治方式破解学校安全问题。

在教育领域，什么是基层和学校最关心、最紧迫需要解决的问题？一个少有变化的答案是校园安全问题。12月27日，中国教育发展战略学会教育法制专业委员会在京举行学校安全法律与制度建设论坛暨2014年年会，邀请教育部、中国保监会有关司局负责同志，地方教育部门、学校、研究机构以及保险公司的代表和有关专家等，围绕学校风险控制体系与机制的建立与完善、学校安全管理和安全预案的制度成果与实践经验、学生伤害事故处理的法律问题与应对策略、学校安全法律制度的现状问题与制度对比等主题，进行了广泛深入的研讨与交流。

校园安全问题是当前教育系统最紧迫需要解决的问题

近年来，校园安全工作受到各级政府、部门和学校的高度重视，学校的安全意识普遍提高。在各方共同推动下建立的中小学幼儿园学校责任险制度，使学生伤害赔偿有了基本保障。

与此同时，校园安全工作也是一项没有止境的工作，其面临的挑战和困惑也是巨大的。与会代表反映，来自基层的调研和事例显示，教育局长和校长反映最多的问题是安全问题，感觉压力最大的也是安全问题，一旦出现安全事故，往往焦头烂额、疲于应付。

与会专家指出，实际工作中，一方面学校落实保护学生人身安全的职责还存在标准化、专业化不足，执行不力的问题，学校重视不足或者能力不够，导致发生学校责任事故；另一方面，也存在无限扩大学校安全职责、要求学校对学生伤害承担无过错责任的现象，而这已成为学校难以承受之重。许多学校为避免发生事故，不得不减少或取消校外活动，甚至取消体育活动，长期下去将严重影响学生的健康成长，影响国家和民族的未来。

造成上述现象的主要原因，与会专家分析包括：学校事故的责任认定和事故处理缺乏有效机制；司法途径不被采用或者难于有效发挥作用；赔偿经费的来源和数额难以满足实践要求；安全事故一旦发生，学校应对时缺乏专业指导；教育部门的管理过于分散化等因素。

用法治思维和法治方式解决校园安全问题

法治是社会的最大公约数，是现代社会管理和纠纷处理的基本方式。与会专家指出，校园安全问题作为教育领域的重点和难点问题，迫切需要通过法治的思维和法治的方式进行解决。

改革开放以来，教育部会同有关部门陆续颁布了一些有关学校安全工作的规章和文件，但总体来讲立法层次较低，权威性和法律效力有限，已很难适应当前学校安全管理和事故处理的实际需要。《侵权责任法》虽然明确了学校侵权行为的原则，但法律的原则性规定，在具体实践中还有待准确执行和落实。

学生伤害事故大多属于民事侵权，不同于一般的教育教学管理，如何界定学校保护学生人身安全的职责范围和履行形式，学校承担事故责任的原则、事故责任的界定和赔偿标准，以及对学校正常教育教学秩序和教师正当权益的维护等一系列问题，需要更具针对性和效力更高的相应立法。

近年来，关于就学校安全专门制定法律或者行政法规的呼声很高，每年两会都有建议及提案，要求起草《学校安全法》。对此，与会专家一致地意见时，学校安全问题并非教育部门和学校自身可以完全解决的问题，需要通过立法解决校园安全问题，在制度层面进行整合与创新。

同时，需要在立法的同时，构建系统的学校安全风险管理体系，发挥各方面力量的作用。由于指定法律需要的程序复杂、时间长、投入的成本大，因此专家建议，可以综合政府、学校和社会各方面的制度整合，通过制定《学校安全条例》来解决一些紧迫的问题。

也有专家建议，当前可以在校方责任险的基础上，设置无责任险别来转移学校事故风险。未来应在相关立法中设置强制险，依法健全转移学校和学生的安全风险机制。

法律的生命力在于实施。与会专家认为，应在依法治国保障学校学生合法权益的框架下，积极推动有关法律法规规章的落实。进一步总结和推广有的地方已建立的联席会议制度，教育、公安、消防、交通等有关方面共同参加，形成综合防治和治理的机制，将学校安全工作纳入政府公共安全的总体范畴。

同时，很多地方制定的教育综合改革常常忽略了校园安全问题。因此专家建议，应尽快将校园安全问题纳入教育综合改革的范畴，有针对性地提出解决办法。

即使再完备的安全风险管理和预防体系，校园安全事故也是不可能完全避免的。在这样的现实之下，一个关键的问题就是对于安全事故中权益受到损害的学生，要给予赔偿、补偿，通过这些方式使权益得到真正有效的恢复和保障。

很多与会代表反映，目前，在校园安全事故处理和赔偿方面还有待加强，还没有做到应赔尽赔、及时赔付。由于解决机制不畅通，一些家长解决问题往往就选择闹事，就是所谓的“校闹”，小闹小赔，大闹大赔。这种方式，可以处理一个问题，但同时会带来其他问题；可以解决一时问题，但同时会遗留长远问题。因此，迫切需要建立学校安全风险的事后转移机制。

现在出了安全问题，学校与家长之间，缺乏独立的专业性调解机构，没有“缓冲带”，容易产生直接的冲突。与会专家建议，应建立以法治为原则、系统化的解决机制，建立学校安全风险顾问制度，探索建立学生伤害事故第三方调解机制和法律援助制度。同时加强对学校的专业指导，提高学校解决处理学生伤害事故的能力，维护当事各方的合法权益。

根据与会的保险业代表介绍，近年来学校责任险的推行取得了较大进展，大多数的公办中小学及幼儿园已建立了学校责任险制度，使因学校过错发生的学生伤害赔偿有了制度保障。但目前多数地方的学校责任险只惠及了公办中小学和幼儿园，民办学校和高等学校并未纳入。他们建议将民办学校、高等学校也纳入学校责任险保障体系，同时，适度扩大保险赔偿范围和内容、提高保障力。

与会专家建议，下一步教育系统要积极落实国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见提出的要求，进一步完善与学校有关的保险制度，充分发挥保险机制保护学校权益的作用，构建形成政府主导，学校、家庭和社会共同参与的校园安全及风险管理网络。

加速推进《学校安全条理》的起草、颁布和实施

据了解，目前教育部正在推动《学校安全条例》的起草工作，明年会加大工作力度。《学校安全条例》的立法方向是学校安全领域全覆盖，即覆盖幼儿园到高校的各级各类教育，涵盖学校内的各类安全问题。同时，要通过立法，将学校安全责任公共化和责任具体化，将学校作为公共安全的重要内容，明确政府各有关部门以及家庭、社会有关方面的职责；依据侵权责任法的原则，对学校责任的范畴与要求做进一步的细化。探索以政府购买服务的方式，让专业机构参与学校风险防范。

在安全责任分散化和处理机制社会化方面，探索建立机制，促使学校将学校安全的一些重要事项，如风险管理、校园安保等环节，实行招标采购方式，委托专业公司承担，设立强制保险，分散风险；同时，建立法定的第三方调解机制，学校发生学生人身安全事故，由专门的调解委员会负责，调解委员会由专业人士组成，提高调解的效率和效果。有专家建议，应通过立法明确未经调解或者诉讼，学校不得赔偿，构建法治化的安全事故处理机制。

还要积极推进学校保险体制的强制化、全覆盖。在校园责任险的基础上，从法规层面推动设立新的全面覆盖学校各个环节的综合险，借助保险力量分散风险，提高支付能力，转移事后赔偿风险，使学校事故的民事赔偿责任基本由保险等方式承担，减轻学校的负担。