2004-2005年电子政务发展综述

2004年，我国电子政务在基础环境建设、业务系统应用和信息资源开发等方面取得了重要进展，电子政务建设的组织领导继续加强，服务水平进一步提高，经济和社会效益更加明显，为促进政府职能转变和带动国民经济和社会信息化起到了积极作用。2005年，我国电子政务建设以科学发展观为指导，坚持“以人为本”的执政理念，统筹规划、整合资源、协调发展、扎实推进，为建立服务型政府做出新的贡献。

【电子政务建设主要进展】

（一）重大工程建设稳步推进

2004年下半年，中央政府门户网站建设获得国家有关部门审批通过，一期工程已经全面启动。政府外网工程通过审批后，各项前期工作进展顺利。中央政府门户网站和政府外网工程的启动标志着我国电子政务建设由此步入整合政务信息资源和电子政务基础设施的新阶段。

重要政府基础信息资源库建设取得一定进展。自然资源和空间地理基础信息库项目建议书编制工作于2004年初完成，到2004年6月通过项目评估，立项工作已经完成，项目可研报告正在编制中，相应建设和论证工作已经开始。人口、法人单位、宏观经济数据库建设方案也在论证过程之中，参与这些基础信息库建设的有关单位都加强了本部门数据库建设，为今后整合建设国家基础信息库奠定了扎实基础。

以“金”字工程为代表的业务应用系统建设取得重要进展，已建业务系统不断完善，在建和新建业务系统的建设和审批步伐明显加快，一些与金字工程配套的业务系统加紧论证和审批。

上世纪90年代初启动的“金关”、“金税”工程在不断完善的基础上，开始后续工程的规划和立项准备工作。2004年，“金关”工程重点加强协同应用，进一步发挥系统效益。“金税”工程在一期和二期工程基础上，抓紧三期工程的规划设计工作。

一批在建业务系统，如“金审”、“金盾”、“金水”、“金保”等工程，加紧推进。2004年，“金审”工程的现场审计实施系统、审计办公系统等重要业务系统相继投入使用。“金盾”工程一期工程的三级主干网络建设基本完成，到2004年底连通全国所有地级以上公安机关，县级公安机关的连通率达到95%以上。“金水”工程在防洪抗旱、流域治理、水资源监控等方面发挥了重要作用。“金保”工程继续推进，将在全国范围内建立一个统一、高效、便捷、实用的劳动和社会保障信息系统。

部分新建业务应用系统有序启动。横跨中央八大宏观调控部门的“金宏”工程正式启动，标志着我国电子政务向加强政府决策支持和知识管理能力领域迈出了重要一步。金融监管信息系统由中国人民银行牵头，组织证监会、银监会和保监会按照统筹规划、分头建设的原则，初步完成了项目建议书的编制工作。“金财”工程、“金农”工程和“金质”工程在2004年也取得了重要进展。

此外，部分未纳入指导意见的配套业务系统也加紧论证和审批。比如“金土”工程、政党外交涉密系统示范工程于2005年中期获国家有关主管部门审批通过，工程建设有望于年底正式启动。此外，2005年初，由科技部组织的电子政务应用试点示范工程也进入全面验收和总结阶段。

（二）重点业务应用系统建设初见成效

一是以市场监管为主要建设内容的业务系统不断加强和完善，经济效益比较明显。“金税”工程增值税征管信息系统项目二期的实施，加强了对增值税的管理，促进了增值税收入稳定增长，为有效遏制犯罪分子利用增值税专用发票偷骗税款起到了积极的作用。据调查，稽核发现的涉嫌违规发票占稽核票总数的比例从2001年的8.5%下降到2004年的0.053%。“金关”工程建设大大提高了海关的科学管理水平，统一了作业规范，强化了实时监控能力，为海关执法提供了有力保障。2004年海关税收实现4744亿元，比上年增收1032亿元；查获走私案件12939起，案值99.3亿元。海关风险管理系统试点应用取得成效，查获各类走私违规案件5820宗，累计案值64.1亿元，追补税款3.6亿元。

二是以加强社会管理和公共服务为重点的业务系统建设进展较快，社会效益不断提升。“金盾”工程建设取得阶段性成果，2004年各地公安机关通过人口、机动车/驾驶人、出入境人员/证件等信息系统，开展“一站式”便民服务，树立了公安机关新形象。同时，全国公安机关通过在逃人员系统抓获在逃人员17.8万人，促进了社会稳定。近年来，我国劳动和社会保障信息化建设取得了初步成效，各地劳动和社会保障部门结合本地实际，在保护社会弱势群体、促进就业和提供培训等方面积极探索，积累了经验。截至2004年底，全国共发放社会保障卡1600万张，北京、南京、贵阳、珠海等城市建立了电话咨询服务中心，85%的省级单位、55%的省会城市和32%的地市已建立劳动保障政府网站。网上公共职业介绍服务系统已经在苏州、济南、青岛、大连、长沙、天津等试点地区进行试运行。上海市政府投资10亿元建立覆盖全市的社会保障和市民服务网络。该网络覆盖全市19个区县，200个街道（乡、镇），并拥有3000个服务窗口，为市民提供劳动保障、公安、民政、医疗保险和公积金管理等集于一体的社会保障“一卡通”服务。上海市已有870多万市民持有社会保障卡，市民持卡在政府相关部门办理个人事务量累计达4亿人次。北京市东城区开创了“万米单元网格”城市管理新模式，将所辖区域分成若干个网格单元，由下岗职工和失业人员组成的城管监督队伍，对群众反映较大、多年难以解决的城管问题实施全时段监控，发现问题及时上报，强化了城市管理监督评价功能，受到群众拥护和好评。

三是业务系统之间的互动和协同有所增强，提高了政务信息共享水平。海关总署与国税总局联网进行进口增值税数据交换，有效打击了伪造凭证偷逃国家税款的违法行为。据不完全统计，2004年1至8月，全国海关协助税务机关查获伪造专用缴款书4972份，涉及偷逃税金额7.89亿元。2004年海关总署、铁道部、质检总局、公安部边检局共同完成了铁路口岸信息平台建设，在满洲里、阿拉山口、二连、绥芬河北方四大口岸站投入运行，口岸“大通关”效率提高了20%以上。业务系统的协同促进了部门间信息资源共享，工商与税务部门企业基础信息共享试点城市从4个扩大至12个，通过在工商、税务等部门间实现企业基础信息交换，查出大量不依法纳税的“漏管户”和“非正常户”，初步达到了加强税源动态监控、整顿和规范市场经济秩序的目的。济南市通过试点，2004年查出漏税企业15534户，补税罚款3470万元，取得了显著的经济效益。2003年底建成的北京电子政务网上审批市级平台经过试运行，系统稳定性、可用性都有了很大的改进，实现了26个委办局的互联互通。通过市级平台提供给各受理方的表单达387项（950页）。2004年前11个月累计通过网上申报的业务量近2万件，有效申报事项完成1500件，而且还为企业和公众反馈了办理状态、办理结果和公示信息9000条，通过协同办公平台调度、转发和反馈的业务办理信息近8000条，申报表单下载量达4305次，大大方便了企业和社会公众。

（三）政府信息资源开发取得重要进展

2004年，国家信息化领导小组讨论通过了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，并以中央文件下发全国，这标志着我国信息资源开发利用工作进入新的发展阶段。

推进政务信息公开是近两年来我国电子政务建设的突出亮点。继2003年广州市实施《广州市政府信息公开条例》以来，各级政府加大了政务信息公开制度建设力度。2004年，《中华人民共和国行政许可法》颁布实施，进一步推动了政府信息公开的进程。中央部分部委进行了促进政务信息公开的尝试，商务部公布了《商务部政务公开暂行办法》，国家环保总局发布了《国家环境保护总局政务信息考核办法》，国土资源部推出了《关于切实加强国土资源政务信息网上公开促进依法行政和行政为民的通知》。湖北、吉林、江苏、上海、深圳、杭州等省市先后颁布政府信息公开方面的法规、条例、办法等。从全国的发展趋势看，推进政务信息公开已经成为大势所趋。

（四）各级政府门户网站快速发展

2004年是我国各级政府门户网站迅速发展的一年，截至2004年底，我国以GOV结尾的站点数达到10260个①，93.4%的部委拥有部门网站，政府门户网站的覆盖率从2003年的50.8%提高到2004年的73.5%，其中，地级和县级政府门户网站增长速度较快，与2003年相比增长速度分别达到12.73%和58.98%，全年政府门户网站数量增长超过40%②。

2004年11月，中央政府门户网站一期建设工程正式启动，经近一年的努力，中央政府门户网站将于2005年10月1日开始试运行。中央政府门户网站在总体规划设计上充分贯彻需求导向的基本指导思想，按照企业和居民的生命周期梳理出上百项系统化服务，标志着我国政府门户网站建设将重点突出政府为民服务的理念。

中央各部委门户网站建设水平不断提高。商务部利用门户网站为企业服务成效显著，按点击率计算已经进入世界500强。商务部网站目前已形成了包括1个中文主站和340多个子站的网站群，实时为企业和公众提供政策、商情和经济环境信息，网站信息总量达到841亿字节，信息条数210万条，全年共发布信息约36万件，每日更新1500余条。国家和地方工商管理部门利用门户网站发布详细的企业登记、商标注册等办事流程信息，提供登记注册表格下载服务，开展多种业务受理。

据多家机构调查显示③，地方政府门户网站建设与应用成效更为明显。北京、上海、广州等城市的门户网站建设已经从简单的信息发布向提供各类业务服务升级，不仅实现了部分业务部门之间信息资源的互联互通，而且开始办理网上审批、网上申报等事务，将门户网站作为密切政府与公众关系的新突破口。上海市政府门户网站“中国上海”通过整合资源，提高了网上便民和公共服务能力。截至2004年底，网上办事和服务项目达902项，其中可直接受理的办事审批业务367项、办事状态查询125项、实用信息查询324项、在线投诉46项，可利用网络下载各类办事表格2379张。“便民提示”、“热点关注”、“查询服务”、“便民问答”、“城市生活”、“付费通”和“城市明信片”等栏目内容丰富，贴近百姓。

总体看，我国政府门户网站快速发展，有力地带动了政务信息公开，进一步改善了为企业和公众提供服务的质量，电子政务为民服务的理念在门户网站建设中初步体现。

（五）基础环境建设进一步加强

推进电子政务的法规建设有所加强。2004年，《行政许可法》开始实施，各地方在政务信息公开立法方面进行了有益尝试，《政府信息公开条例》的起草工作和征求意见工作正在紧锣密鼓进行，其他有关的法律、法规、规章制度等加紧制定。部分省市根据本地区信息化与电子政务的发展需要，制定相关地方法规。北京市颁布了《北京市政府机关政府信息共享交换管理办法》、《北京市政府信息共享管理办法》；福建省颁布了《福建省政务数字证书管理暂行办法》、《数字福建建设项目评审管理办法》；广东省颁布了《广东省电子交易条例》；海南省颁布了《海南省电子政务服务收费管理办法》等。

电子政务培训工作有序推进。2004年，国信办组织出版了党政干部电子政务学习教材，为配合第四次国家信息化领导小组会议召开，2005年初编制了信息资源开发利用解读教材，在国家行政学院举办了专项培训班，地方各级政府也组织了形式多样的电子政务培训班、研讨班。2004年3月，中共中央党校正式开通了“中国电子政务实践教学系统”，同年10月，国家信息中心和国家行政学院编辑出版了“国家电子政务基础培训可视化教程”。与此同时，一批电子政务书刊出版发行，一些专业网站正式开通。

电子政务标准建设取得进展。2004年4月，《电子政务主题词表编制规划》等三项电子政务系列标准发布。《基于XML的电子公文格式规范》等国家标准于年底完成，颁布了税控收款机的五项国家标准。

政务外网正式启动。作为我国电子政务建设的重要基础设施之一，2004年底完成项目审批，工程建设正式启动，2005年8月，外网工程完成招标，进入工程实施阶段。外网建设将突出服务、整合和安全的理念，一期工程将重点进行中央城域网和中央到各省地方节点的网络互联。在中央加快电子政务外网建设的同时，各级地方政府尤其是省级政府也加快了整合网络资源的力度，部分省份已经率先基本实现了网络统一规划、统一建设、统筹使用和管理，比如江西、安徽、福建、广东等很多省市已经初步建成了统一网络平台，为支持各部门业务系统、门户网站建设，促进政府信息资源开发利用提供了良好的网络支撑环境。

【电子政务建设中存在的主要问题】

在取得成绩的同时，我国电子政务建设过程中仍然存在一些问题和矛盾亟待解决，主要体现在以下五个方面：一是思想认识水平有待提高，“重建设、轻管理”，“重技术、轻应用”仍然是当前电子政务建设面临的最主要问题；二是电子政务的管理和运维机制不健全，投资和运行效率有待提高；三是政府门户网站仍然以信息发布为主，整体服务水平不高；四是网络和信息安全的制约瓶颈效应较为明显；五是法规、标准等基础环境建设跟不上电子政务实践的需要。

【电子政务建设与发展趋势】

按照中央提出的落实科学发展观、构建和谐社会的要求，我国电子政务建设围绕编制国家电子政务总体规划、促进部门互联互通和信息共享、加强网络和信息安全、推进基础环境和重点工程建设、完善管理和运维机制等重点任务，求真务实，扎实推进。

（一）总体规划

2005年，我国的电子政务建设一方面继续按照《关于我国电子政务建设的指导意见》稳步有序推进2005年重点项目建设工作，对指导意见中提出的重点工程和建设任务，按照国家有关管理规范和审批程序，抓紧组织专家论证，加快决策进程。另一方面，认真总结“十五”以来电子政务建设经验与教训，立足信息化发展全局，从统筹规划角度，加强对电子政务全局性、战略性、方向性问题的研究，开拓思路、求真务实地做好“十一五”电子政务规划工作。

搞好电子政务总体规划，通过规划加强政策引导、标准规范，以科学的理论和创新的思路推动电子政务的进展是一件具有战略意义的工作。从时序看，应当进一步做好电子政务建设的网络基础设施、信息资源开发、业务应用系统、信息安全保障体系、法律法规和标准规范等不同类型建设任务的总体进度安排。基础信息库、信息安全、法规和标准等基础性、全局性任务和工程要先走一步，业务流稳定清晰、经济社会效益明显的业务系统加快推进。从地域空间看，要从我国幅员辽阔、各地经济社会发展水平不平衡的实际出发，针对长江三角洲、珠江三角洲以及东南沿海地区、东北老工业基地和中西部地区提出不同发展策略和实施计划，既要发挥东部发达地区的带动和辐射作用，又要帮助中西部欠发达地区吸取经验，实现跨越发展。要根据不同政府部门和不同行业应用特点和基础条件，统筹规划不同行业和跨部门的电子政务应用，做到“全国一盘棋”。要调动中央和地方两个积极性，发挥各个地区的优势，把发挥主观能动性和遵循客观规律统一起来。要注重城乡平衡发展，从建设和谐社会的高度加强统筹协调电子政务建设。要积极借鉴电子政务建设领先国家的先进经验和成熟做法，跟踪国际社会电子政务发展最新动态、理念和管理方法。要充分动员社会各方面力量参与电子政务建设，一方面加强与IT企业的沟通，在政府采购、业务外包等方面支持民族IT企业的发展；另一方面，电子政务规划要深入百姓生活，充分反映民情、民意。

（二）资源整合

电子政务建设只有进一步加强基础环境和公共资源合理开发、科学管理、优化资源配置，才能促进互联互通、资源共享，充分发挥电子政务建设的整体效益。

首先，应加大网络基础设施整合力度。2005年以外网平台建设为突破口，通过示范应用、信息资源目录原型和交换体系示范，全面推进政务网络基础设施建设，逐步完善统一外网平台，发挥其应有作用。外网项目承建单位在中共中央办公厅、国务院办公厅、国信办和国家发改委的统一指导下，精心组织、精心设计、精心施工，用最小的增量投入，最快的速度，完成一期工程建设任务。国家有关电子政务管理部门相互加强部门间协调、沟通，综合运用投资审批、法律法规等手段为统一外网形成创造良好的外部环境，鼓励未建纵向业务网络部门充分利用外网，开通纵向系统化业务，通过试点加大外网应用范围，已有纵向业务网络的部门可以将外网作为备用网络，增强网络的互补性和共享性。

其次，进一步加强政府信息资源开发利用的力度。围绕政务信息公开、共享和开发利用，通过立法和深化行政体制改革，继续改善信息资源垄断局面，逐步提高政务信息资源的共享水平。一是加快政务信息公开立法工作，加快政务信息公开、政务信息资源交换、共享和开发利用相关法规的制定，强化资源整合和管理协调的操作力度。二是抓紧基础信息资源库的开发和整合，在推进国家基础信息库建设的过程中，把基础信息库的建设与业务系统、政务外网建设紧密结合起来，统筹考虑。逐步建设各级政务信息资源目录体系和交换体系，为实现部门间、系统间信息交换与共享打下坚实基础。同时注意基础库与应用系统建设相衔接，探索物理上分别建设、逻辑上互联互通，实现统一管理的新模式。

再次，集中力量解决好已建、在建和新建项目之间的相互衔接与资源整合。应重点关注以下几个方面的衔接、整合问题：一是中央政府门户网站与国家政务外网之间的衔接问题，比如，政务外网如何为中央政府门户网站的后台业务处理系统提供网络传输环境问题，应提早协调两个项目在建设进度、内容、管理等方面的关系。二是各业务系统与基础信息库之间的协调问题，比如宏观经济管理信息系统与宏观经济数据库，“金土”工程与自然资源和空间地理基础信息库，“金盾”工程与人口数据库，“金质”、“金审”工程与法人单位数据库等。三是应当加强对已建、在建和新建业务应用系统的整合，逐步理顺各业务系统间的业务和职能关系，努力消除中央部门之间与地方之间条块分割带来的业务互动难、信息共享难等问题，降低业务应用系统构建的风险，切实增强整体协调和综合反应能力，不断提升公共服务能力和水平，体现国家总体布局和宏观调控的意志。目前已建的“金税”工程、在建的“金审”工程和新建的“金财”工程之间就有可能存在着许多交叉的内容。如何进一步挖掘已建系统的效益，做好扩展和后续工程的研究立项，研究新建和在建工程的管理，衔接好与已建和新建工程之间的关系亟待通过具体案例妥善解决。

最后，国家有关部门应重视电子政务建设中人力资源、组织资源的整合。在现有体制下，应充分考虑各部门各地党政机关信息服务工作特点，充分利用现有政府信息化建设组织和机构，特别是各部门信息中心的力量，发挥他们熟悉政府工作规程、政治可靠的优势，挖掘这些部门在电子政务服务工作中的经验，调动他们的主动性和积极性。与此同时，要以创新精神，引入市场机制，继续做好电子政务工程监理、资源外包和人员培训等工作。要加强电子政务工程项目的全程管理，在总结经验的基础上，把项目前期就绪状况、项目建设风险、项目建成后绩效考核等阶段的评估工作形成制度，建立和完善电子政务建设和运维的长效工作机制。

（三）为民服务

电子政务以企业和公众为中心、以服务为导向已经成为全球性趋势。

我国电子政务应按照科学发展观和建设和谐社会的要求，在“以人为本”思想的指导下，以人民满意为宗旨，以改革创新为动力，充分利用现代信息技术和管理手段变革带来的契机，加快推进政府职能由管理型向服务型转变。在政府门户网站、业务应用系统和信息资源开发等方面进一步贯彻落实以人为本、为民服务的执政理念，为加快服务型政府建设做些扎扎实实的工作。

政府门户网站是体现电子政务为民服务的窗口，是带动电子政务各项工作的龙头。政府门户网站建设应当重点关注三个方面的工作。一是要继续做好利用政府门户网站发布政务信息、提高政务透明度。加强以《政府信息公开条例》为重点的各级政府信息公开法制建设，综合各类信息传播方式，扩展信息和服务涵盖面。二是各级政府门户网站在完善信息发布功能的基础上，要更加注重增加便民、利民的事务处理功能和服务性栏目，为企业和居民提供更多更好的服务，把门户网站的服务性功能引向深入。三是要逐步增强政府门户网站在促进人民群众参政议政方面的积极作用，通过网上互动方式，及时反映和反馈群众关心的热点、焦点、难点问题，广泛听取各方面意见，推动政府部门及时解决群众关注的问题，提高政府决策的科学化、民主化水平。

推进电子政务建设要切合我国经济社会发展实际，紧密结合政府工作中的紧迫性问题，促进政务流程按照建设服务型政府的要求不断优化。一方面，要特别注意将发展电子政务与帮助解决当前经济社会发展中急需解决的问题结合起来，真正做到从企业和居民的实际需求出发搞好电子政务。应当利用电子政务在社会保障、就业、医疗、教育等方面为公众提供便利和实惠，在工商登记、行政审批、纳税、融资等方面为企业创造良好环境，在宏观经济监测、预测、分析、决策和加强市场监管、维护市场秩序方面不断提高决策水平和监管质量。要特别关注三农问题，进一步探索通过信息化手段服务广大农民的方式、方法，促进实现科技下乡、政策进村、信息扶贫，缩小数字鸿沟。另一方面，电子政务建设不是简单的业务流程数字化再现，而是要以信息化手段促进业务流程优化，推进政府职能向服务型转变。最近几年我国电子政务建设中涌现出了不少典型，如商务部门户网站、中联部综合办公系统、北京市业务协同统一平台等，都是通过电子政务建设对原有业务流程在规范化和标准化基础上实现了重组和优化，大大提高了行政效率和服务水平。今后，我国电子政务建设应当尽可能避免从各部门职能出发各搞一摊、各把一块，电子政务工作的重点应突出以业务流程优化为主，以信息技术支撑为辅，以政府核心业务流为中心，梳理和重组各类服务性资源，真正体现电子政务以人为本，为民服务的理念。

① CNNIC《中国互联网络状况发展报告》（2005年1月）。

② 数据来源:国务院信息化工作办公室《2004年政府网站绩效评估报告》。

③ 最近两年，国信办、中科院电子政府思想库、赛迪顾问等多家机构对我国各级政府门户网站发展情况进行了调查，形成了调研报告，本文关于政府门户网站的情况介绍借鉴了这些机构的研究成果。