“60天倒计时”税制改革难忘的一幕

———国家税务总局原副局长、中国税务学会顾问杨崇春细述1994年税制改革前夕

改革开放已走过30个年头。作为我国改革开放事业和经济体制改革突破口的税制改革，在这段气势恢宏的历史中书写出了浓墨重彩的一笔。回望这一段历史，正如温家宝总理在今年全国“两会”上答记者问时所说，“一个国家的财政史是惊心动魄的”。

在改革开放以来推行的税制改革中，1994年税制改革又以其规模大、范围广、内容深刻广为世人瞩目。日前，作为1994年税制改革的参与者与亲历者，国家税务总局原副局长、中国税务学会顾问杨崇春接受了记者采访。

这位在税务系统工作50多年的老税务干部对记者表示：“关于当年的税制改革情况，刘仲藜、项怀诚、金鑫和谢旭人等几位领导都进行过详尽的描述，我再讲也没有什么新内容。”在记者的再三请求下，他才对记者说，如果一定要讲的话，那就重点讲一讲在1994年1月1日税制改革正式推出之前60天内，他所经历和见证的往事。

“60天倒计时”吹响号角

1993年4月，中央财经领导小组经讨论同意了国家税务总局提出的税制改革基本思路。8月，国家税务总局领导参加了国务院在北戴河召开的会议，会议讨论并基本赞同税制改革实施方案要点。8月30日国务院常务会议批准了该方案。在接下来的几个月里，国家税务总局有关司局主要人员几乎全部出动，组织起草了增值税、消费税、营业税、资源税、企业所得税和土地增值税6个条例的草案和说明，还起草了个人所得税法的税法修正案和说明。“几个月内起草这么多税法、条例，在税务系统内是前所未有的。”杨崇春感叹道。

10月，国家税务总局还及时召开了400多人参加的全国税制改革工作会议。这次会议实际是以会代训，从税制改革的指导思想、基本原则、主要内容，到具体的政策衔接，直至操作程序都进行了宣讲，为实行新税制做准备。为增强学习效果，相关业务司局还特意编写出100多万字的税制改革教材。

10月29日，国家税务总局向国务院领导再一次汇报税制改革方案中需要明确解决的10个具体问题时，有10多个相关部委负责人也在会场就座。最终，除其中一个问题未能当场拍板外，其他方面的内容都得到认同。“这一个问题就是增值税基本税率问题。各有关部门由于所处角度和计算口径不同，所主张的税率也从14%到19%不等。其实大家的想法都是一致的，那就是既要保证财政收入，又不增加企业负担。”据杨崇春回忆，当时朱镕基副总理主抓税制改革工作，他说：“不要增加企业的负担，增加负担企业会哇哇叫，你们想改恐怕也改不成。”

于是，会议要求税务部门要与有关部门重新测算，本着不增加企业负担也不降低税负的原则仔细算账，“既保国家，也保企业”。

“此次国务院会议还果断作出了一项重大决定———两个月后的1994年1月1日，新税制正式实施。”杨崇春回忆说。按照这一要求，全局职工在金鑫局长的带领下，再次作了税制改革总动员，并吹响了“60天倒计时”的号角。

厉兵秣马确保新税制如期实行

开弓没有回头箭。按照总局领导要求，各有关部门既分兵把口，又协同战斗，各负其责，明确任务、明确要求、明确时间、明确人员，必须保质保量，按时完成。

全局除部分同志继续抓好税收日常工作外，兵分两条战线，这两条战线分别是税制改革战线和组织保障战线。在税制改革战线，7个税法条例和实施细则的起草和修改在60天内完成，并在国务院常务会议上陆续获得通过。此外，还编写了一份关于税制改革的总说明，并代国务院起草了报全国人大常委会审议的废止外商投资企业和外国企业所实行的工商统一税等文件。其间，为保证改革如期顺利施行，国家税务总局还分别听取了10多个相关部委的意见。与此同时，为确保新旧税收政策间不留空当，杜绝“有税无人收”等现象发生，有关司局还作出了新旧税收政策衔接的预案。在地方税制改革条例方面也做了一些工作。

关于之前悬而未决的增值税税率问题，在这60天内被当做特殊问题和重大问题进行专门研究。“税率设计看上去只是一两个百分点的差别，但处理不好就会带来风险。因此我们指定专人负责此事，不允许出现丝毫疏漏。”杨崇春说。在这项工作中，张忠诚总经济师和法规司、流转税司、计财司等部门的几位司长，以及其他承办同志立下了大功，他们拿出了有理有据的测算资料。最终，17%的税率被广为接受并确定下来。

第二条战线是不可或缺的组织保障战线。其首要工作就是顺应分税制的要求，适时分设国税、地税两个税务机构。“最初人们的思想认识并不统一，有人提出应该先稳一稳，到1994年新税制实行后再作打算也不迟。有的说，目前税务干部的思想已经出现混乱，不分设反而不稳定。我们认为，全国税务系统有60万大军，这个问题不理顺，税制改革也很难顺利推行。”

于是，总局领导在研究之后明确提出，“分与不分”的问题不要再争论了，既然已经决定实行分税制，分设两个机构势在必行，当前要做的就是着手筹备，拿出具体方案。争议就此结束。接下来，国家税务总局提出设立国家税务局和地方税务局的方案，并代国务院起草了分设两个税务机构的通知，经与有关部门协商明确了机构设置、组织规程、干部待遇、考核任命程序等多项内容。11月底，在北京召开了研究税务机构的全国税务局长会议，朱镕基副总理到会并讲话。当月底，还制定完成了新税务管理体制下的经费管理办法。

征收管理制度改革也是组织保障战线的重头戏，其中尤以增值税专用发票印制最为重要和紧迫，因为没有专用发票就无法施行增值税，而增值税又是新税制的主体税种。发票虽小，责任重大。为确保“新税制用上新发票”，不仅要将发票格式设计出来，印制完成，还要及时发到基层。因此，从发票规格和内容，到发票防伪和印刷，都安排专人负责。另外，发票下发也采取了非常形式，印钞厂印出多少，便随时发往各地，有的地方还请武警人员押送，确保专用发票的安全。

增值税专用发票的管理和能否正确使用，是推行增值税的又一重大问题。人民币的最大面值是100元，而一张增值税专用发票就可开几万元到几十万元，如何堵住虚开发票造成税款流失的漏洞，就成为亟待解决的问题。在国务院领导的直接关怀下，经过反复研究正式启动了金税工程一期。最终在原航天部的协助下，通过计算机网络，建立起增值税发票防伪税控系统，对增值税专用发票开展认证、稽查和协查等工作，有效地保证了增值税的全面推行。

除发票管理外，税务部门还制定出新的纳税申报表，提出了增值税一般纳税人登记认定办法以及新的出口退税办法，建立税务稽查制度，制定税务代理和税收计会统等规定。

各省、自治区、直辖市减免税数额的认定也颇费精力。此前，减免税政策欠规范统一，造成各地的减免规定非常多，包括临时性减免、困难性减免、扶持性减免，很多省政府还下发了不少减免性文件。新税制实行后，临时性减免规定都要废止，对以往减免税都要一一甄别认定，然后调整税收的基数。为此，国家税务总局与财政部门联合到各省清理，工作量很大。同样，各地的税收基数也要逐省一一确定。为了保证这项任务的顺利完成，国家税务总局还和财政部共同起草了严格财政纪律的文件，保证1993年税基“不缩小、不扩大”。

“政策制定出来，执行还要靠基层。”因此，税务系统还特别展开了宣传和培训工作。广泛利用广播电视媒介为企业财务领导开办训练班，所编写教材要求“新、快、易懂，且便于操作”，所录制的新税法录像资料也相继发往各地。“我们强调，新税制的条文最终发布时部分内容会有变动，届时以所公布内容为准。但无论如何，培训工作必须提前着手，否则会措手不及。”杨崇春说。当时税务系统内的报纸杂志功不可没，着力为税制改革摇旗呐喊，起到了及时的宣传引导作用。

“不能多开会，但也不能不开会。”杨崇春说。这是60天内国家税务总局面临的两难选择。因为时间紧迫，必须集中精力搞税制改革，开会自然牵扯精力，但与此相关的必要会议又不得不开。

这两个月，国家税务总局一共召开了5次大会。一是研究国税、地税机构分设具体问题的局长工作会议；二是研究个人所得税的会议；三是针对新税制采用以会代训办法再次召开的税政工作会议；四是为保证税制改革顺利实施而召开的税务系统政治思想政工会议；五是全国税务局长会议，会上布置了1994年税制改革任务，为呼之欲出的改革作“战前部署”。

他回忆说，在那紧张有序的60天时间里，全局广大税务工作人员几乎每天都要忙到晚上10时多才能下班。很多人都在废寝忘食地忘我工作，那时税务局办公大楼每个夜晚都灯火通明，办公室里处处是税务干部挑灯夜战的身影。

经过广大税务干部的不懈努力，1994年1月1日，全国顺利推出新的税收制度。“新税制顺利出台了，但我们并没有松一口气，可以说那一年的第一个月我们都很紧张，担心收入能不能上来，企业税负是不是增加，物价会不会猛涨。”局里的主要领导都到基层去了，仔细听反映，现场解决问题。事实证明，这次税制改革是成功的，收入增长了，企业税负大体表现为“三个三分之一”，三分之一减轻，三分之一持平，三分之一增加，物价也没有出现太大波动。大家心里压着的石头落了地，紧张多时的神经这才放松了下来。

税改何以成功？

“从实施效果看，尽管新税制有尚待完善之处，但其成功是不言而喻的。”杨崇春说。新税制不仅保证了财政收入，而且对整个宏观经济起到了重要调节作用，基本适应建立社会主义市场经济的需要。

这一轮税制改革为什么能够取得成功？杨崇春认为主要原因有三。

第一，上世纪80年代税制改革的铺垫，为此轮税制改革打下坚实的基础。新中国成立以后到1994年之前，我国共历经了3次大的税制改革。而上世纪80年代实行的“利改税”，被誉为“城市经济体制改革的一把钥匙”，突破了计划经济体制，为确立社会主义市场经济与市场调节相结合的经济体制改革立下了汗马功劳。其后，1992年召开的党的十四大为税制改革指明了方向，邓小平同志的南巡讲话更为税制改革提供了良机，我国的税制建设迎来了黄金时代。

第二，中央领导的重视、支持和果断决策，是税制改革能取得成功的根本保证。据杨崇春介绍，仅他本人参加过的有关税制改革的会议中，1993年中央财经领导小组就曾3次听取国家税务总局的汇报，两次研究税制改革方案；国务院领导主持会议研究税制改革的会议有17次之多；江泽民总书记也曾用半天多的时间专门听取原国家税务局局长金鑫汇报。“除此之外，仅我参加的跟随朱镕基副总理实地调研，就曾走过10多个省市。如果再加上我没有参加的相关会议和活动，数量将会更多，从中可以看出中央对税制改革的高度重视和巨大决心。”

第三，税务部门做了大量卓有成效的工作，推动了新税制的顺利出台。“税务部门为建立新税制起草的文件数易其稿。估算一下，所起草测算资料、文件之多，可以装满一辆130卡车。”

杨崇春最后表示，税兴则国兴，国兴则民兴，民兴则万事兴。1994年税制改革的方案是在我国改革开放十几年来税制改革的基础上，经过多年的理论研究和实践探索，积极借鉴外国税制建设的成功经验，结合中国的国情制定的。经过这次税制改革和此后10年来的逐步完善，我国已经本着“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则，初步建立起来了一套基本适应社会主义市场经济体制需要的税制框架，对于保证财政收入，加强宏观调控，深化改革，扩大开放，都起到了重要作用，并为下一步进行税制改革打下了坚实的基础。